Tweede Kamer hoort: nieuw stikstofplan legt focus op natuurherstel

Twee maanden geleden verscheen het rapport ‘De Nederlandse stikstofcrisis. Van verwarring naar verbinding’. Acht auteurs, waaronder stikstofdeskundigen, rechtsgeleerden, maar ook ondernemer Wouter de Heij, die in twee eerdere rapporten kritiek heeft geuit op het stikstofbeleid. In dit laatste rapport stellen de auteurs dat in het Nederlandse stikstofbeleid „de milieukundige, ecologische, sociaaleconomische en juridische werkelijkheid verstrengeld is geraakt met onrealistische verwachtingen, tegenstrijdige belangen en niet-effectieve beleidsinstrumenten“. En ze stellen dat die ‘Gordiaanse knoop’ ontward kan worden door de verschillende problemen die daarbij spelen, van elkaar te scheiden en apart te adresseren. Die bewering was reden voor de landbouwcommissie in de Tweede Kamer om hen uit te nodigen voor een gesprek.

Knip tussen stikstofbeleid en natuurbeheer

Het nieuwe rapport is niet het eerste dat aangeeft een oplossing uit de stikstofcrisis te bieden. „Wat is nu het verschil met die eerdere rapporten?“, wilde Laura Bromet (PRO) weten. Wageningen-onderzoeker Gerard Ros antwoordde dat dit rapport een knip maakt tussen stikstofbeleid en natuurbeheer. Professor Wim de Vries vulde aan: „Men meent nu dat als je de stikstofdepositie in een gebied maar onder de Kritische Depositiewaarde (KDW) brengt, de natuur vanzelf is hersteld. Maar dat is niet waar. Om dat te bereiken, moet je ook in de natuurgebieden zelf herstelmaatregelen uitvoeren.“
Juridisch adviseur Harm Borgers vertaalde het in de eisen van de Habitatrichtlijn. „De afgelopen jaren is de focus geweest op artikel 6.3 van de Habitatrichtlijn, dat bepaalt dat een project geen significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied“, stelde hij. „Wij stellen voor om meer aandacht te geven aan artikelen 6.1 en 6.2, die stellen dat lidstaten maatregelen moeten nemen om de natuur in die gebieden zelf te herstellen.“

Drie problemen: ecologisch, milieukundig en juridisch

In het rapport identificeren de auteurs drie verschillende problemen; een ecologisch probleem, een milieukundig probleem en een juridisch/bestuurlijk probleem.

Het ecologisch probleem bestaat eruit dat er in de afgelopen decennia schade is aangericht in natuurgebieden. Niet enkel door stikstofdepositie, maar ook bijvoorbeeld als gevolg van droogte en slechte waterhuishouding. De overheid zal aan de slag moeten om dit te herstellen. De auteurs vragen om nieuwe, verbeterde beheerplannen voor ieder stikstofgevoelig Natura 2000-gebied in Nederland, losgekoppeld van depositiebeleid. Als de natuur in zo’n gebied herstelt, dan is het ook robuuster, en is de kans dat projecten schade aan dat gebied toebrengen (artikel 6.3) een stuk kleiner.
Desondanks, stellen de auteurs, moet je ook stappen nemen om de stikstofdepositie omlaag te brengen. Dat is het milieukundige probleem. Je moet per gebied vaststellen wat daar de stikstofruimte is.

Het juridisch-bestuurlijke probleem, tenslotte, is dat tot nu toe per project, per vergunningaanvraag, werd gekeken of dat schade toe kan brengen aan een Natura 2000-gebied. Maar als er niet vastgesteld is wat de stikstofruimte in zo’n gebied is, dan kan vrijwel elk project tot schade leiden.

De auteurs stellen daarom voor om per gebied de stikstofruimte te definiëren, en die dan onder de aanwezige boeren te verdelen. Een individueel bedrijf krijgt dan een stikstofplafond en mag zelf, in een systeem van doelsturing, bekijken hoe het zich daaraan houdt.

Verdeling stikstofruimte: samen met boeren

Hoe moet die verdeling dan gaan, vroeg Anne-Marijke Podt (D66). De Vries antwoordde dat er al verschillende voorbeelden zijn van gebiedsprocessen waarin boeren dat onderling regelen. Hij stelde voor om in zo’n gebiedsproces naar verschillende doelen te werken, zodat boeren onderling zaken kunnen uitruilen. „Stel dat er in een gebied een biologische melkveehouder is die het heel goed doet met ammoniakuitstoot“, zei hij. „Maar niet met methaan; een biologische koe stoot net zoveel methaan uit als een gangbare koe.“ Maar de buurman van die boer, zei de Vries, is misschien een intensieve boer die een mestvergister wil aanleggen. „In overleg kunnen zij zaken met elkaar uitruilen, zodat er een kosteneffectieve oplossing op gebiedsniveau kan worden bereikt.“

Maar als dat niet werkt, zal een generieke verdeelsleutel moeten worden gehanteerd.

Pijn niet te vermijden

Maar ook in een nieuw stikstofplan zal er toch pijn worden geleden. Op een vraag van Pieter Grinwis met welk percentage emissies moeten worden gereduceerd, antwoordde Ros dat in Nederland als geheel zo’n 25 tot 30 procent minder stikstof moet worden uitgestoten. Met managementmaatregelen en innovatie is dat wel te halen, meende hij.
Maar in de randzones rondom Natura 2000-gebieden zullen die percentages hoger liggen. Hoe groot die randzones dan zijn, en hoe hoog het reductiepercentage, verschilt per gebied en is uiteindelijk een politieke beslissing. Hij verwees naar het gebiedsplan in de Gelderse Vallei, dat streeft naar een reductiepercentage van 66 procent. „Dan is het onvermijdelijk dat de veestapel daar krimpt“, stelde hij. Maar in dat gebied wordt dat voor een groot deel bereikt door boeren zonder opvolger, die besloten hebben met hun bedrijf te stoppen.

LTO streeft ernaar dat voor elke boer hetzelfde percentage geldt, wist De Heij. „Maar dan krijg je een generiek beleid. Dat is niet effectief en heel duur.“

De Leidse hoogleraar milieu en duurzaamheid Jan Willem Erisman, die niet had meegeschreven aan het rapport maar toch ook door de Kamer was uitgenodigd, voegde daaraan toe dat je boeren niet voor een groter deel zou moeten aanslaan dan waar zij voor verantwoordelijk zijn. „Stel dat in een natuurgebied 40 procent van de depositie uit de landbouw komt, 40 procent van de industrie, en 20 procent uit het buitenland, dan zou je van de benodigde reductie ook 40 procent aan de landbouw moeten toewijzen“, vond hij. „Als de landbouw meer moet doen omdat het buitenland niet levert, dan is dat niet eerlijk naar de boer.“

Oplossing voor PAS-melders

Lost dit systeem het probleem met de PAS-melders en interimmers op, vroeg Podt. „Want die mensen is al vaak een oplossing beloofd, en dat is telkens niet uitgekomen. Je moet voorzichtig zijn met verdere beloften.“

Borgers beaamde dat, maar zag toch mogelijkheden. „De PAS-melders zijn een juridisch probleem“, stelde hij, „en dat kun je dus juridisch oplossen.“

En dat kun je doen bij de verdeling van de stikstofruimte bij een gebied, dacht hij. Geef een deel van die ruimte aan de PAS-melder, maar doe dat dan op basis van het werkelijke aantal dieren dat hij heeft, niet op basis van wat hem vergund is.“

Hij greep de vraag aan om nog eens te waarschuwen dat deze oplossingsrichting enkel lukt als de natuur daadwerkelijk hersteld wordt. Dat is de basis waarop stikstofruimte kan worden bepaald, en toegewezen. „Als je stikstofruimte wel toewijst, je niet voldoet aan de voorwaarde van natuurherstel, dan kom je weer in een situatie zoals met de PAS terecht“, waarschuwde hij. „Dan ga je weer nat op de milieuruimte.“

Erisman viel hem bij. „De PAS zat juridisch goed in elkaar“, stelde hij, „maar we zijn vergeten het natuurherstel dat onderdeel van het pakket was, uit te voeren. Doe je dat hier weer, dan gaat dat kostbaar zijn.“